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改革開放再出發,上海肩負新使命 09

■高帆

1978年,中國開啟改革開放偉大征程。40年的改革開放,深刻改變瞭上海的經濟社會面貌。當前,上海發展正站在新的起點,面臨新的目標和使命。梳理和回顧上海改革開放的歷程,研判和把握新時代的發展路徑,有助於推動改革開放再出發,有助於推動上海建成卓越的全球城市。

改革開放三個重要階段

理解上海改革開放的歷程有兩個視角:一是縱向的時序比較,即從1978年迄今的資料和數據中,分析改革開放的舉措和客觀效果;二是橫向的空間比較,即通過比較上海與全國的發展格局,來把握上海的歷程及重要特征。
前者的研究成果不算少,後者這個“參照法”則顯得頗有新意。比較上海與全國的經濟增速、結構轉化及市場化體制進程可以發現,上海40年的改革開放大致可分為三個階段:
1978年至1991年的追趕時期,即與全國改革開放和經濟發展幾乎同步或者說稍有落後。這一時期,上海和全國的GDP年均增長率分別為8.06%和9.23%。
1992年至2004年的提速時期,即上海借助浦東開發開放實現經濟快速增長,呈現出一定的“後發優勢”。此時,上海和全國GDP年均增長率分別為12.66%和10.15%。
2005年至今的增質時期。截至2017年,上海和全國的年均GDP 增速分別為9.12%和9.31%,但上海第三產業占比、研發投入強度、市場化指數的領先程度卻在擴大。這表明,上海在經歷經濟高速增長後率先進入結構轉化、動力轉換的新階段。
進一步來看,上海40年改革開放歷程呈現鮮明的特征。具體表現為:
一是充分利用改革和開放的交互作用,即依靠對外開放來深化內部改革,將產品出口、外資引入以及與國際準則接軌等作為優化內部資源配置的驅動力,進而在深化體制改革的基礎上增強國際競爭力。
二是持續推進政府和市場的良性互動,即將“政府—市場”關系的調整作為改革主線,依靠政府對微觀主體的放權來激發市場活力,依靠市場活力來增強政府供給能力。浦東新區開發開放中的“小政府、大社會、大服務”體制創新,就是一個明證。
三是註重經濟增長和社會發展的協調,即在經濟增長中增強城市的經濟競爭力和財政能力,以此實現對社會發展等多個領域的資金投入與政策傾斜,進而依靠社會環境改善推動經濟持續發展。這從上海城鄉收入差距持續縮小且低於全國平均水平一事上,可得到有力的說明。

以改革促進高水平開放

伴隨中國特色社會主義進入新時代,上海的改革開放事業也面臨新格局、新使命。它集中體現為:
在國傢戰略層面,進入新世紀以來,尤其是2008年國際金融危機之後,各國圍繞金融、信息、科技、人才等制高點的競爭日趨激烈。上海作為連接國內腹地和全球市場的重要樞紐,不僅需要提高金融等領域的全球配置能力,而且需要在產業鏈延伸、價值鏈增強基礎上形成具有全球影響力的科創中心。由此,新時代上海面臨更為重大的國傢戰略擔當。
在自身轉型層面,考慮土地、勞動成本攀升和老齡化加劇,上海的營商成本漸趨提高。這帶來瞭產業結構轉型升級和調整的重大使命。在提升汽車制造等重點產業的市場競爭力基礎上,還有必要進一步提高附加值;新一代信息技術等戰略性新興產業則需要擴大創新優勢,增強對其他產業和地區的擴散效應。
在區域競爭層面,不同區域和城市間的競爭格局正在發生深刻變化,基礎設施建設和信息化技術導致要素流動性增強,導致“地理”和“空間”概念被重新定義。一定意義上說,自然地理開始讓位於經濟地理。東部沿海地區的地理優勢因交易成本下降而有所弱化,區域之間從單純的地理區位競爭轉向綜合營商環境和經濟制度競爭。
在發展目標層面,上海的發展要從高速增長階段轉向高質量發展階段。這不僅體現在經濟增速的變化上,而且體現在社會、文化、生態等多領域的發展上,需要切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。
由此,上海應當有意識地進行兩個戰略調整:一是從“以開放促改革”轉向“以改革促開放”,即將內部的體制改革視為高水平開放的動力源泉;二是從“由點到面”的改革轉向“由面到體”的改革,原因是單兵突進式改革收益在遞減,需要運用系統思維,從整合、協同的視角來推動改革深化。

五條創新路徑深化改革

具體來看,上海推進改革開放再出發需要重點考慮以下幾個方面:
一是理念創新,重點是發展理念的創新。
上海應確立高質量發展包括但不等同於增長速度的觀念,同時要走出經濟增速下滑即伴隨發展質量提高的誤區。我們要在經濟發展中,著力通過質量變革、效率變革、動力變革來提高全要素生產率。為此,需要加強產權保護、深化要素市場化改革、改善營商環境,為全要素生產率提高創造更優越的制度條件。
一般認為,規范化、便捷化的營商環境會通過激發企業活力而推動高質量發展。為此,應當加快促使管理思維轉向服務思維,通過規范政府行為、提高行政效力來破解企業經營中面臨的普遍制度難題。
二是戰略創新,重點是基於區域概念內涵變化形成新戰略。
針對美國等發達國傢貿易保護主義抬頭、大國之間產業制高點競爭漸趨加劇、“全球城市”競爭日趨激烈的情形,上海在科學研判全球化態勢的基礎上明確“卓越的全球城市”定位,著力提升城市能級和核心競爭力,特別是將提高全球金融配置能力、打造具有全球影響力的科創中心作為全球城市建設的核心任務。
考慮到產業鏈附加值存在的“微笑曲線”,上海在率先推動制造業轉型升級、戰略性新興產業發展、現代服務業能級提升的基礎上進一步推動產業融合,促使金融產業更好地服務實體經濟,增強產業體系的國際競爭力和域內輻射力增強。現階段,上海正在推進“上海服務”“上海制造”“上海購物”“上海文化”四大品牌建設。這是推動產業融合、提高綜合實力的有力舉措,將對上海建成卓越的全球城市發揮重要支撐作用。
基於長三角一體化和長江經濟帶戰略,上海一方面基於發展落差積極采取縱向協調措施,另一方面基於結構互補積極采取橫向關聯舉措。
特別是,上海、江蘇、浙江、安徽三省一市應積極順應要素流動和產業梯度轉移趨勢,加強信息交流、政策協調,促使長三角一體化在內涵上不斷擴展、在層次上不斷提升。
三是制度創新,重點領域包括自貿試驗區先行先試、國企改革等。
上海應進一步發揮自貿試驗區的先行先試功能,著力提高貿易和投資的自由化、便利化程度,積極爭取和佈局自由貿易港建設,依托政府效能提高和“政府—市場”關系優化形成對外開放新格局。
同時,應立足公有制經濟占比較高的實際,積極推進國資管理系統改革,穩步推進員工持股、交叉持股等混合所有制改革,為新時代國企改革提供新思路; 應依靠城鄉一體化程度較高等有利條件,配合美麗鄉村建設,推進農村耕地、宅基地和集體資產改革,通過土地制度變革來提高農村整體要素配置效率,率先探索城鄉融合發展、推動鄉村振興的體制機制。
四是技術創新,重點是走出將研發投入強度等同於創新的誤區。
技術創新不僅是研發投入經費增長的過程,而且是要素市場化程度提高、知識產權保護強化、產品市場需求擴大的過程。現階段,上海必須走出將研發投入強度等同於創新的認識誤區,必須堅持市場導向和企業傢思維。
政策的核心是激勵企業傢推動創新,而不是替代企業傢實施創新。政府不應替代企業以工程師思維設計新產業,而必須立足於企業傢的創新經營活動形成新產業形態。
此外,還可以通過分配體制改革來放大市場需求,通過加快要素市場化改革來優化市場秩序,通過發展多類型金融市場體系來提供風險分散渠道。
五是政策創新,重點是在結構協同和功能互補中推動組合型政策創新。
例如,構建大都市現代農業,需要將鄉村旅遊、休閑農業、休憩林業等資源和政策整合起來,需要強化不同政府機構之間的信息溝通和政策協同。同時,需要考慮農業服務化中的土地、資本等政策支持,特別是資本要素下鄉的問題。但通常來說,資本下鄉會帶來農村土地的社會保障功能減弱。這意味著,農業農村發展政策應與城鄉公共服務政策、新型職業農民的形成等相配套,才能取得理想效果。
(作者為復旦大學經濟學院經濟台中頂級月子中心學系常務副主任、教授)

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